Paragraaf bedrijfsvoering

Een goede bedrijfsvoering is van groot belang voor de realisatie van de programma's. Deze paragraaf bedrijfsvoering informeert de gemeenteraad over de stand van zaken van kernonderwerpen in de bedrijfsvoering.

Onze inwoners verdienen een realistisch en stabiel financieel beleid dat ambitie in zich heeft. Het geld dat er is moet ten goede komen van onze inwoners en ondernemers. Bij uitgaven houden we steeds voor ogen voor wie we het doen en waarom.

Continue proactieve monitoring
We hebben in 2023 gewerkt aan het versterken van de financiële functie. Met het opzetten van een (interne) financiële rapportagestructuur is de basis gelegd om beter naar de financiële positie van de gemeente te kunnen kijken. Hierbij zijn op onderwerpen als P-control (formatie en bezetting personeel), budgetcontrol (het detail en meerjarenoverzicht van baten en lasten) en balans forecasting (de ontwikkeling van het vermogen en de liquiditeitsbehoefte) grote kwaliteitsslagen gemaakt. De financiële kengetallen zijn geïntegreerd in de balansforecast, waardoor wij nu beter kunnen monitoren wat de impact van onze toekomstplannen op deze kengetallen is. We hebben een verbetering gerealiseerd waarbij we vanaf nu in staat zijn niet alleen te kijken naar de meerjarenbegroting, maar ook naar de jaren daarna. Tevens biedt dit het instrument om te gebruiken voor het doorrekenen van financiële scenario’s en kunnen we toekomstgerichter werken.

Vergroten van wendbaarheid, structureren financiële middelen
Er is in 2023 gewerkt aan de basis voor Effect Gericht Sturen. Om te komen tot een situatie waarin maatschappelijke effecten centraal staan, zal de organisatie nog een grote verandering moeten doormaken. Wij stellen steeds meer de vraag “wat willen we bereiken” centraal in plaats van “wat gaan we doen”. Hierdoor verandert meer en meer het perspectief van het kijken naar het nu (ad hoc) naar de toekomst (aanwenden strategisch vermogen). Dit is voor het vergroten van de wendbaarheid een vereiste. We hebben in 2023 het fundament gelegd om de mensen in de organisatie op deze manier naar het beleid te laten kijken. De financiële rapportagestructuur heeft daar tevens een belangrijke bijdrage aan geleverd, met name in het kader van budgetcontrol. Maar ook in het kader van verantwoordelijkheden en eigenaarschap is extra aandacht besteed aan de rolhelderheid, waardoor de verantwoordelijkheden verduidelijkt en aangescherpt zijn. Hiermee wordt de organisatie in staat gesteld haar eigenaarschap te versterken en daarmee een belangrijke bijdrage te leveren om de wendbaarheid te vergroten.

Scenariodenken
We kunnen de toekomst niet voorspellen, maar we kunnen ons er wel gezamenlijk een voorstelling van maken. Deze mogelijke toekomstbeelden noemen we scenario's. We passen het instrument scenariodenken toe bij het opstellen van nieuw beleid, met als doel om vanuit het perspectief op de toekomst vandaag betere keuzes te kunnen maken (2022-2026). Dat doen we in het klein door steeds vaker met elkaar stil te staan bij de toekomst(scenario's) en in 2023 is dat tevens in een prachtig uitgebreid proces gedaan voor het nieuwe veiligheidsbeleid. De medewerkers van team Veiligheid zijn met behulp van het instrument scenariodenken aan de slag gegaan met het nieuwe veiligheidsbeleid, samen met veiligheidspartners, collega’s, ervaringsdeskundigen en andere betrokkenen. Tijdens verschillende themasessies zijn de mogelijke toekomstbeelden van de actuele thema's verkend aan de hand van het 'scenariodenken'. En de input vanuit de themasessies is de basis voor het nieuwe integrale veiligheidsbeleid van de DUN-gemeentes.

Stevige financiële advisering en slagkracht op strategisch niveau
We staan voor proactieve advisering vanuit heldere kaders die aansluiten op de maatschappelijke opgaven van Dronten, waarbij we ingaan op risico’s en onzekerheden. Het team Financiën is in 2023 versterkt met een businesscontroller en een beleidsadviseur concernfinanciën waarmee het team een leidende rol inneemt met heldere financiële beleidskaders en advisering op strategisch niveau.

Actueel en adequaat financieel beleid
Ons financieel beleid is actueel en adequaat. In 2023 is het financieel beleid geactualiseerd (financiële verordening, controleprotocol, verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid, treasurystatuut). In 2023 is de keus gemaakt om de geplande actualisering van de nota reserves en voorzieningen door te schuiven naar 2024 vanwege capaciteitsredenen om te kunnen voldoen aan het nodige kwaliteitsniveau.

Borgen en beheersen
Vanaf 2023 monitoren we de opvolging van de aanbevelingen uit de management letter elk kwartaal. We bespreken deze resultaten met de interne stakeholders en zien dat de aanbevelingen opgevolgd worden. De Raad is in de vorm van de auditcommissie hierin actief meegenomen. De interne controles over het afgelopen jaar zijn goed ingebed in het team en de resultaten worden teruggekoppeld met de eigenaren van de processen.

Het aanvullen van het team met een controller is in 2023 niet gelukt. Deze vacature is inmiddels wel vervuld, zodat we de verdere doorontwikkeling (three lines model, risicoleiderschap) hierna kunnen realiseren.

Controle en beoordeling
Onze financiële vastlegging voldoet aan wet- en regelgeving (compliance) en wordt efficiënt samen- en beschikbaar gesteld. De implementatie van de rechtmatigheidsverantwoording door het college is met ingang van deze jaarstukken 2023 een feit. De werkzaamheden van de accountant zijn verschoven naar de organisatie ten aanzien van de controle en beoordeling op rechtmatigheidsaspecten, misbruik en oneigenlijk gebruik en fraude. De basis hiervoor is gelegd in 2023.

Samenwerking binnen en buiten de regio
Afgelopen jaar heeft gemeente Dronten stevig ingezet op regionale samenwerking om de positie van Dronten in de regio verder te versterken. Eind 2023 is daarom een bestuursadviseur regionale samenwerking en public affairs aangesteld. Zowel intern als in de regio hebben diverse ontwikkelingen plaatsgevonden. Zo wordt de samenwerking tussen de gemeenten Dronten, Urk en Noordoostpolder (DUN) op het gebied van public affairs en lobby steeds verder versterkt en nemen we gezamenlijk positie in, in zowel de regio Zwolle als Samen Maken We Flevoland (SMWF). SMWF is een informeer en overlegplatform dat in het afgelopen jaar is ontstaan voor alle Flevolandse overheden. Gericht op de behartiging van de strategische belangen van Flevoland, waaruit ook de Strategische Agenda Flevoland (SAF) is voortgekomen. Vanuit SMWF is tevens een interdepartementale samenwerking met het Rijk ontstaan. Dronten is nauw betrokken bij deze samenwerking en neemt hier actief positie in.

Zoals in de begroting is aangegeven, piept en kraakt het in de gemeentelijke organisaties van Nederland. Verschillende complexe opgaven stapelen zich op en de ene crisis is nog gaande terwijl de volgende zich alweer aandient. Ook in de gemeente Dronten merken we dit: we staan voor grote opgaven in de (nabije) toekomst en we proberen tegelijkertijd ons dagelijks werk uit te voeren en te optimaliseren. Dat knelt, en die knelpunten hebben we op te lossen om robuust en wendbaar voortvarend verder te kunnen bouwen aan de toekomst.
Dronten op Koers (DoK) is voor de organisatie het kompas voor hoe we werken en ontwikkelen, en in 2023 is gewerkt aan het nieuwe focusdocument DoK 2024-2026. Daarin komen opgavegericht werken, eigenaarschap en leiderschap centraal te staan. Daarnaast is in 2023 het Strategisch Leer- en Ontwikkelplan (SLO) gerealiseerd. Leren en ontwikkelen is een essentiële voorwaarde om aan de (strategische) doelstellingen van de ambtelijke organisatie te voldoen, en met dit SLO is de basis neergezet voor duurzaam leren en ontwikkelen, gericht op onze (strategische) doelen.

Het MT heeft het concernplan 2024-2025 gerealiseerd, waarin thema’s Dronten 2050 (groeiopgave), Duurzame samenleving, Ontwikkeling sociaal domein/Samenleving (interne opgave) en Strategie en ontwikkeling wendbare organisatie (interne opgave) centraal staan. Het concernplan heeft tot doel om helderheid te bieden over de collectieve vraagstukken, en vormt de basis voor het kaderstellende gesprek in het MT. In lijn met het concernplan hebben alle teams een eigen teamplan gemaakt.

Tenslotte heeft het MT in de sturing van de organisatie de keuze gemaakt om met vier themahouders te gaan werken op de thema’s Dronten 2050, Bestuur, Beheer & Realisatie en Bedrijfsvoering & Organisatie. Dronten 2050 en organisatieontwikkeling kunnen we niet los zien van elkaar, maar vragen beiden wel iets anders. De sturing met behulp van themahouders is gericht op organisatieontwikkeling en wat nodig is om daar de komende twee jaar krachtige keuzes in te kunnen maken, die bijdrage aan de ontwikkeling van de samenleving richting 2050.

We hebben een leidend perspectief op de bedrijfsvoering opgesteld waarbij we toewerken naar een passende bedrijfsvoering in 2026. 

We zetten in op de verandering van zorgen voor naar zorgen dat. Bedrijfsvoering is daarbij ondersteunend – maar niet ondergeschikt - aan de primaire- en dienstverlenende processen. Vanuit een leidende rol, gericht op de ontwikkeling van de organisatie en bedrijfsvoering, realiseren we samen met de organisatie meer toekomstbestendigheid, continuïteit en wendbaarheid.

We zetten daarbij in op een integrale ontwikkeling van een bedrijfsvoering die bijdraagt aan en bevorderend is voor opgavegericht werken. En we werken aan drie ontwikkelthema’s:
1)    Organisatie in balans: beheer en ontwikkeling
2)    We denken van buiten naar binnen; verbinding met onze inwoners
3)    Bedrijfsvoering nog slimmer inrichten; processen en uitvoeringskracht op orde. 

Er wordt vanuit twee perspectieven gewerkt aan de invulling en ontwikkeling van een gedegen bedrijfsvoering:
1.    Alles wat samenhangt met de sturing en ondersteuning van de medewerkers in het primaire proces (overhead).
2.    De daadwerkelijke bedrijfsvoering, het uitvoeren en beheersen van alle primaire bedrijfsactiviteiten en processen.

De organisatie heeft veel stappen gezet in flexibiliteit, plaats- en tijdonafhankelijk werken, verbinding en vernieuwing. Al voor COVID-19 was de keuze gemaakt om in het verbouwde gemeentehuis activiteitgericht werken in te voeren en door de noodzaak om thuis te werken tijdens de pandemie hebben we daarin een versnelling gezien. Het nieuwe gemeentehuis is zodanig ingericht dat het klaar was om activiteitgericht te werken en hybride werken te faciliteren. De ervaringen leren ons echter ook dat een verdere ontwikkeling noodzakelijk is in onze wens om een inclusieve werkgever te zijn, waar iedere collega prettig en goed kan werken. In 2023 is daartoe vanuit een afstudeeropdracht een onderzoek gedaan en besloten om deze doorontwikkeling in 2024 verder vorm te geven.

Als gemeente, en dus ook de organisatie staat we voor grote opgaven, terwijl het dagelijks werk wordt uitgevoerd en geoptimaliseerd, en dit alles in een krappe arbeidsmarkt. Dat knelt behoorlijk. Die knelpunten zijn we inmiddels gaandeweg aan het oplossen om het fundament te verstevigen, zodat we robuust en wendbaar zijn, waarna we verder kunnen bouwen aan de toekomst.

Er zijn dit jaar belangrijke stappen gezet in P-control. Eenvoudig gezegd: wat is het werk dat we te doen hebben en welke functies/mensen hebben we daarvoor nodig? Formatie is dat wat in de begroting opgenomen is en de bezetting laat zien hoeveel mensen daadwerkelijk aan het werk zijn en wat de uitgaven zijn. Dat is per team inzichtelijk gemaakt en dit geeft ons de basis om vanaf nu vooruit te kijken. De basis die we nu hebben met P-control, maakt dat we goed kunnen volgen hoe het er in formatie en bezetting voorstaat en van daaruit beter kunnen sturen. Het ijkpunt dat nu gezet is voor formatie en bezetting is ons vertrekpunt en zal maandelijks besproken worden in de gesprekken tussen secretaris en teammanagers.

Normaliter zijn de verschillen tussen een concept jaarrekening en een definitieve jaarrekening met name getalsmatig van aard. Dit jaar is dat anders voor het onderdeel rechtmatigheid. We kiezen er daarom eenmalig voor om deze aanpassingen in deze definitieve versie toe te lichten. Structureel is de verandering dat het college door middel van de Model Rechtmatigheidsverklaring als onderdeel van deze jaarrekening de verantwoording aan de Raad zal gaan doen in plaats van de accountant.

Eind april 2024 zijn de landelijke richtlijnen bekend geworden voor de controle op de rechtmatigheid van de jaarrekening 2023. Tot het laatste moment was er onzekerheid over de juiste toepassing van de nieuwe criteria. Eventuele aanpassingen in de financiële verordening konden niet tijdig doorgevoerd worden en we moeten dus uitgaan van de huidige verordening.

Een belangrijke wijziging is dat de onrechtmatigheid wordt bepaald op basis van “bruto” bedragen i.p.v. van netto bedragen. Daar waar we tot de jaarrekening 2023 de indemniteitsprocedure konden gebruiken om programma overschrijdingen (bruto) rechtmatig te laten verklaren en daarmee laten vallen onder rechtmatige uitgaven (netto), is dat nu niet meer mogelijk.

Besluitpunt 1 in het Raadsvoorstel de indemniteitsprocedure, is om deze reden niet meer van toepassing, omdat dat een correctie is van “bruto” naar “netto” rechtmatigheid. De kolom “netto” is verwijderd in de tabellen, omdat deze geen toegevoegde waarde heeft in de nieuwe richtlijnen.

De volgende tabel geeft het totaalbeeld van de rechtmatigheid na toepassing van de nieuwe richtlijnen.

A	Begrotingscriterium	Bruto
1	Overschrijding exploitatiebudgetten programma's en algemene dekkingsmiddelen begroot vs werkelijk	4.193
2	Overschrijding kredieten	634
3	Niet geautoriseerde mutaties reserves	0
4a	Overschrijding van baten die niet tijdig tot een begrotingswijziging hebben geleid	12.295
4b	Onderschrijding van baten en lasten die niet tijdig tot een begrotingswijziging hebben geleid	8.451
A	Subtotaal Bruto begrotingsonrechtmatigheden	25.573
B	Totaal van de begrotingsonrechtmatigheden dat past binnen het vooraf vastgestelde beleid.	9.956
C	Totaal begrotingsonrechtmatigheden (netto) = A - B	15.617
D	Voorwaardencriterium	Bruto
1	Inkopen ten onrechte niet Europees aanbesteed	1.671
2	Overige onrechtmatigheden (subsidie, inkoop en loonkosten)	22
D	Totaal voorwaardencriterium	1.693
E	Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium	0
F	Totaal rechtmatigheidsfouten = A + D + E	27.266
G	Verantwoordingsgrens	1%
1	Totaal lasten inclusief toevoegingen aan de reserves	157.500
	Verantwoordingsgrens in euro	1.575

Begrotingsonrechtmatigheid (A, B en C)
Voor een overzicht met toelichting van de door het College geconstateerde begrotingsonrechtmatigheden (A, B en C) verwijzen we u naar het onderdeel ‘Begrotingsrechtmatigheid’ in deze Jaarstukken.

Voorwaardencriterium (D)
D1 Inkopen ten onrechte niet Europees aanbesteed: Er zijn 12 inkoopdossiers niet rechtmatig en conform de inkoopprocedures uitgevoerd.

D2 overige onrechtmatigheden
Op gebied van inkoop (4k), subsidie (15k) en loonkosten (3k) zijn onrechtmatigheden geconstateerd in de interne controle.

Misbruik en oneigenlijk gebruik beleid (E)
Er zijn tijdens de interne controles 2023 geen gevallen van misbruik of oneigenlijk gebruik vastgesteld.

Frauderisico’s en -analyse
Het college is zich bewust van inherente risico’s van fraude die, zowel intern als extern, worden gelopen bij het uitvoeren van de gemeentelijke taken. In 2023 is de frauderisico analyse uitgevoerd. Daarbij zijn tijdens de interne controle geen gevallen van fraude vastgesteld. Vanuit de bedrijfsvoering is er verhoogde aandacht voor de inrichting van onze administratieve organisatie en interne beheersing (AO/IB) ten aanzien van de geïdentificeerde risicogebieden en tevens worden de relevante geldstromen/processen betrokken in de interne controles die gedurende het jaar worden uitgevoerd.

Stakeholders van de gemeente moeten erop kunnen vertrouwen dat wij op een betrouwbare, eerlijke en zorgvuldige manier zakendoen. De gemeente beschikt over een uitgebreid scala aan zogenaamde soft controls.
Iedere medewerker van de gemeente legt bij indiensttreding een ambtseed of ambtsbelofte af en overlegt een verklaring omtrent gedrag. Daarnaast beschikt de gemeente Dronten over een vastgestelde gedragscode, gebaseerd op wetgeving, Dronten op Koers (de vier V's), kernbegrippen voor integriteit, uitgangspunten en vuistregels, welke openbaar beschikbaar is. De gemeente beschikt daarnaast over een regeling “melden vermoeden misstanden” en in de organisatie is een vertrouwenspersoon en meldpunt ingesteld waarbij eventuele misstanden vertrouwelijk kunnen worden gemeld.

Onze (financiële) processen en systemen kenmerken zich door de aanwezigheid van functiescheidingen, zogenaamde hard controls. Hiermee voorkomen we dat slechts één persoon ongecontroleerd transacties of verplichtingen kan aangaan, autoriseren, verwerken en afwikkelen en/of zelfstandig toegang heeft tot activa. Ondanks alle beheersingsmaatregelen resteert het risico dat management of directie maatregelen doorbreekt en het risico van samenspanning tussen medewerkers. Transparante besluitvorming, de governance structuur, een open cultuur waarbij we elkaar durven aan te spreken, de aanwezigheid van een vertrouwenspersoon om niet integer handelen (anoniem) te melden, periodieke interne en externe audits op de naleving van beheersingsmaatregelen dragen ertoe bij dat onregelmatigheden worden gesignaleerd.

De afgelopen jaren zijn er regelmatig berichten in de media over cyberaanvallen, gevallen van ransomware en datalekken. Informatiebeveiliging vanuit de perspectieven continuïteit, fraude en privacy heeft een hoge prioriteit.

Tijdens de dagelijkse bedrijfsvoering vinden controles plaats om vast te stellen of gewerkt wordt volgens de daarover gemaakte afspraken, waaronder de diverse protocollen voor informatiebeveiliging. Daarnaast beoordelen de security- en privacy officer de kwaliteit en naleving van de getroffen beheersingsmaatregelen. Periodiek wordt de beheersing van informatiebeveiliging getoetst, zowel intern, maar ook extern. Eventuele verbeterpunten vormen de input voor verdere aanscherping en/of naleving van het informatiebeveiligingsproces.

Conclusie
Het college is van mening dat, met alle analyses en getroffen beheersingsmaatregelen, de risico’s met betrekking tot een beheerste en integere bedrijfsvoering inzichtelijk zijn en op een adequate wijze aandacht krijgen.

Interbestuurlijk toezicht is een wettelijke taak van de provincie waarbij zij toezicht houdt op de taakuitoefening door gemeenten. Het wettelijke uitgangspunt is dat de provincie voor alle beleidsterreinen de toezichthouder op gemeenten is met uitzondering van de terreinen waarop de provincie geen taken heeft. Het specifiek toezicht vormt hierop een uitzondering, waarbij met name het financieel toezicht integraal, op alle gemeentelijke domeinen, van toepassing is. Provincie en gemeenten zullen zich inspannen om op basis van transparantie, begrip en vertrouwen te komen tot een effectieve en efficiënte wijze van interbestuurlijk toezicht. Door het optimaliseren van het zelfregulerend vermogen van de gemeente en de versterking van controle door de gemeenteraden kan de provincie terughoudend met het toezicht omgaan.

In de bestuursovereenkomst hebben partijen binnen Flevoland de uitgangspunten vastgelegd voor de vernieuwde interbestuurlijke verhoudingen en de wijze waarop zij met elkaar wensen om te gaan. Het Rijk blijft toezichthouder voor de gemeenten op die terreinen, waar provincies geen taak en expertise hebben. Dit geldt bijvoorbeeld voor onderwijswetten en sociale zaken. Dronten is in 2023 betrokken geweest bij het overleg om te komen tot een nieuwe bestuursovereenkomst IBT. Onder leiding van de provincie Flevoland gaat dit in 2024 gerealiseerd worden.