Financiële kaders voor de begroting

Een duidelijke strategische koers zoals hiervoor is uiteengezet helpt het financieel toekomstbeeld scherper te stellen. Wat hebben we allemaal (nog) te doen? Wat betekent dit voor de begrotingsruimte nu en straks? En ook, wat gaan we dus (nog) niet doen? De behoefte aan inzicht in de keuzemogelijkheden en keuzevrijheid groeit; het budgetrecht ligt immers bij de raad. In deze ontwikkeling is afgesproken dat de gewenste maatschappelijke effecten daarin leidend zijn, maar hoe werkt dat dan in de praktijk wanneer het toch over geld gaat? 

In ieder geval door met elkaar te blijven bekrachtigen dat de koers die we varen de juiste is. Dat we bewegen in de lijn van de grotere maatschappelijke opgaven die we samen hebben vastgesteld. En dat geld ten dienste staat van deze opgaven, en niet andersom. Beschikbaarheid van geld kan een opgave versnellen of vertragen, maar de opgave realiseren blijft het doel. Mochten we in uw ogen van onze koers afwijken of onvoldoende vaart maken, dan hebben we hierover het gesprek te voeren. Dan hebben we de kaders duidelijker te stellen. Zo sturen we samen de goede kant op.

De financiële hoofdlijnen geven inzicht in de grootste financiële ontwikkelingen. We zijn een financieel gezonde gemeente en willen dat vooral ook blijven. De druk en impact vanuit de ravijnjaren is er. Hoe hier concreet naar wordt gehandeld kunt u in dit deel van de perspectiefnota lezen. In de financiële hoofdlijnen: 

• Wordt de impact van realistisch begroten en de relatie met de ravijnjaren gedeeld;
• Wordt het financieel perspectief voor de periode 2026-2029 geschetst;
• Worden grote wijzigingen in het financieel perspectief toegelicht.

De komende begrotingsperiode staat voor alle gemeenten in het teken van de ravijnjaren. De uitkeringen vanuit het gemeentefonds nemen af en deze ontwikkeling raakt het structureel evenwicht van gemeenten. In de begroting 2025 is aangekondigd dat we de rust bewaren door niet direct in te grijpen en dat de tijd gebruikt wordt om de gemeentefinanciën beter te doorgronden. Dit is nodig om gebieden te identificeren waar uw raad eventueel keuzes kan maken. Onze bevindingen laten zien dat er een brug over het ravijn te maken is, waardoor de ingezette strategische koers nu niet wordt geraakt. Hierdoor zijn nu minder impactvolle keuzes nodig en is het gebied waar nu keuzes uit voortkomen die van realistisch begroten. Deze aanpak geeft ons de ruimte de ingezette koers verder te versterken en helpt ons een financieel gezonde gemeente te blijven. 

Als gevolg van het traject van realistisch begroten zijn inzichten opgedaan die ons vooruit helpen. De financiële resultaten van de afgelopen jaren – met name de relatie tussen de begroting en de werkelijkheid – zijn hiervoor tegen het licht gehouden. Door te kijken naar het resultaat voor de inzet van reserves kan zichtbaar worden gemaakt hoe het eigen vermogen over de tijd (2018-2024) is veranderd. Aan de hand van het eigen vermogen kan de financiële gezondheid van de gemeente in perspectief worden geplaatst.

Hieronder zijn een aantal bijzonderheden kort samengevat:

• Het eigen vermogen is de afgelopen 7 jaar met ongeveer 18 miljoen  gegroeid.* Dit is een forse toename (ca. 20%) van het eigen vermogen.
• In geen enkele primaire begroting van de afgelopen 7 jaar is een toename van het eigen vermogen begroot. In 6 van de afgelopen 7 jaar is het eigen vermogen wel gegroeid: 

• Met het wijzigen van de primaire begroting wordt getracht het gat tussen de begroting en werkelijkheid te verkleinen. Dit is de afgelopen jaren niet altijd gelukt. Er blijven (grote) afwijkingen tussen het werkelijke resultaat en de begroting.
• De grootste oorzaken waarom de begroting en de werkelijkheid financieel van elkaar afwijken zijn: 

1. 1. Het (incidentele) resultaat van de grondexploitaties wordt niet begroot. Dit heeft echter de afgelopen jaren wel zo’n 8 miljoen resultaat (en dus eigen vermogen) opgeleverd.  
   2. Er worden in werkelijkheid meer financiële middelen van het Rijk ontvangen (o.a. door de Decembercirculaire) dan wordt begroot. Op een deel van deze middelen hebben we echter geen invloed.
   3. Niet alle begrote voornemens en projecten worden (volledig) uitgevoerd of conform planning uitgevoerd. Begrotingswijzigingen vinden tussentijds plaats wanneer meer geld nodig is. Rechtmatigheid is hier leidend. Geld teruggeven wanneer er minder geld nodig is gebeurt meestal achteraf.
   4. Er wordt voorzichtig begroot. Lasten iets ruimer en baten iets conservatiever. Er wordt liever iets overgehouden, dan dat een tekort wordt verantwoord. De gemeente draait op het principe dat er niet iets mag worden uitgeven wat niet begroot is. Dit principe leidt per saldo tot ruimte in de begroting, alleen wordt die niet als zodanig benut. 

Het is belangrijk om te realiseren dat de primaire begroting het belangrijkste document is. Op basis van de cijfers uit de primaire begroting worden namelijk de kengetallen gewogen en wordt de financiële gezondheid van de gemeente gemeten. De basis voor reëler begroten dient hiervoor al in de primaire begroting te worden gelegd. Om te komen tot die meer reële begroting worden de volgende acties uitgevoerd richting de begroting van 2026:

1. Het incidentele resultaat van de grondexploitaties wordt voortaan begroot. 
2. De ontvangsten vanuit het gemeentefonds worden beter begroot. Hiervoor vormen gefundeerde onderbouwingen de grondslag. De uitwerking is terug te lezen in de financiële hoofdlijnen. 
3. Zowel in de baten als lasten vinden bijstellingen plaats op basis van kennis over het verleden. De verwachtingen over de toekomst worden hierbij beter onderbouwd. Het totaal verschil tussen de begroting en de werkelijkheid wordt hierdoor verkleind.
4. Voor de verdere ontwikkeling van realistisch begroten vormt het traject van Effect Gericht Sturen de basis om toekomstige effectiviteits- en efficiëntieslagen te maken. 
   Het onderbouwen van de maatschappelijke relevantie van ons beleid heeft de prioriteit. Alleen dan kunnen ook meer en betere SMART beleidsdoelen worden geleverd. Het opstellen van SMART beleidsdoelen is hierbij geen doel op zich. Het zou het resultaat kunnen zijn van een goed doorlopen traject van Effect Gericht Sturen.

*Het resultaat van 2024 is nog niet vastgesteld. We gebruiken hier de verwachting van dit resultaat.

Omschrijving (toelichting)

Het financieel perspectief hanteert als vertrekpunt de stand van de 1e Financiële Tussenrapportage 2025. Hou er rekening mee dat uw raad deze stand nog niet heeft vastgesteld op het moment van het aanbieden van deze Perspectiefnota en dat deze nog kan wijzigen. 

Excel-tabel

Omschrijving (toelichting)

Het financieel perspectief 2026 toont een structureel sluitende begroting voor 2026. Dit is het primaire uitgangspunt van de komende begroting. Hiermee wordt een belangrijke stap gezet in het overbruggen van de ravijnjaren. Er wordt ook gekozen om het opleveren van een structureel sluitende meerjarenbegroting geen afzonderlijk doel te maken. In 2029 wordt voor de begroting 2026 daarom nog geen structureel sluitende begroting getoond. Er wordt verwacht dat met de huidige aanpak van realistisch begroten en Effect gericht sturen hier op een natuurlijke manier naartoe wordt gewerkt. Maar het zal het voor ons ook essentieel zijn dat het Rijk hierin over de brug komt. Hiermee wordt de lijn van de begroting 2025 voortgezet: er wordt voorkomen dat de herstructurering van het gemeentefonds leidt tot verschraling van zorg en een afwenteling op onze inwoners.

De volgende tabel toont met welke wijzigingen rekening is gehouden in het perspectief van 2026. Voor het verloop van het eigen vermogen wordt ook rekening gehouden met 2025.

Excel-tabel

1) Strategisch vastgoedplan 
Wanneer conform de huidige planning van het strategisch vastgoedplan wordt gebouwd, dan volgen in 2029 meer afschrijvingslasten. Daarnaast zal in 2029 nog zo’n 10 miljoen meer geleend moeten worden. De huidige rente ligt lager dan waar mee gerekend is in de begroting van 2025 en zorgt voor een daling van de rentelasten. 

2) Reserve accommodatiebeleid
Er wordt jaarlijks € 575.000 gedoteerd voor lasten van het SVP (en dus IHP) die buiten de begrotingsperiode vallen. Hoewel het verstandig is om te sparen voor de toekomst en rekening te houden met toekomstige lastenstijgingen voor 2030 en verder, beklemt dit ook de structurele begrotingsruimte voor periode 2026-2029. De investeringen zijn inzichtelijk gemaakt in de investeringsagenda en zijn opgenomen in de begroting (zie ook punt 1). Hiermee zijn we in staat tijdig te handelen. Daarom wordt bij de volgende financiële tussenrapportage voorgesteld deze bestemmingsreserve op te heffen.

3) Indexaties lokale belastingen en leges
Jaarlijks worden de lokale belastingen en leges geïndexeerd. Met deze indexatie worden jaarlijks stijgende lasten afgedekt. In de loop van 2025 wordt hiervoor nieuw beleid aan uw raad voorgelegd. We stellen voor om op dat moment ook het indexatie uitgangspunt voor de begroting 2026 vast te stellen. In deze perspectiefnota is het uitgangspunt dat de indexatie wordt gebruikt om budgetneutraal te kunnen handelen. 

4)  Biodiversiteit
Er is rekening gehouden met het vaststellen van het biodiversiteitsplan. 

5) Veiligheidsregio Flevoland
Dit betreft een verhoging van de gemeentelijke bijdrage aan de Veiligheidsregio Flevoland (VRF). Vooral de landelijke besluitvorming over Rijksfinanciering in het kader van Verplichtend karakter blijft uit en dit heeft grote impact. Daarom is er rekening gehouden met een verhoging van € 96.000 structureel en € 405.000 incidenteel. In pakket 1E Rampenbestrijding en crisisorganisatie wordt dit onderwerp nader toegelicht.  

6) Sociaal domein
We streven naar een inclusieve en veerkrachtige samenleving, zoals verankerd in het strategisch beleidskader "Mensen maken de samenleving 2025-2028". Dit beleidskader benadrukt de noodzaak van structurele veranderingen binnen het sociaal domein, met specifieke aandacht voor jeugdhulp, sociale basis, mantelzorg, vrijwilligers, cultuur, sportverenigingen en gebiedsgerichte ondersteuning. Hieronder volgt een toelichting op deze verschillende onderwerpen. De uitgebreide toelichting is te vinden in de programma’s 4 tot en met 6.

Jeugdhulp 
De jeugdhulp wordt hervormd door onder andere de inzet van stevige lokale teams die breder opereren dan alleen jeugd. Dit moet leiden tot een beschikkingsvrije werkwijze, waardoor preventie wordt versterkt en duurdere zorg wordt beperkt. De transformatie wordt afgestemd op de Hervormingsagenda Jeugd en heeft een (minimale) doorlooptijd tot 2027. Er is een tijdelijke financiële investering nodig, maar dit kan op termijn besparingen opleveren.

Verbeteringen in het Sociaal Domein
Om een inclusieve en veerkrachtige samenleving te bereiken, worden verbeteringen doorgevoerd via pilots en onderzoeken, gericht op:

• Mantelzorg en vrijwilligers: De oprichting van het ZorgSamenpunt voor meer ondersteuning en erkenning;
• Cultuur: Actieve bevordering via de notitie Kunst, Cultuur en Erfgoed;
• (Sport)verenigingen: Ondersteuning via het Centrum voor Verenigingsondersteuning (CVO);
• Gebiedsgerichte ondersteuning: Versterking van lokale initiatieven en nieuwe werkwijzen.

Monitoring en sturing
Tot slot, beleid wordt effectief gestuurd en bijgesteld door in te zetten op informatie gedreven sturing. Dit omvat:

• Het uitvoeren van wettelijke taken (zoals inzicht in het gebruik van jeugdhulp);
• Monitoring van beleidsambities (zoals het tegengaan van eenzaamheid);
• Verantwoording richting de gemeenteraad.

Het verzamelen van data blijft een uitdaging, en het opzetten van een dashboard vereist eerst een stevige basis.

Om de transitie vanaf 2026 vorm te geven, zijn voor bovenstaande ontwikkelingen investeringen nodig. Daarom is rekening gehouden met:

• € 1.250.000 in 2026 en 2027 en € 500.000 in 2028 voor jeugdhulp, mantelzorg en vrijwilligers en gebiedsgerichte ondersteuning (incidenteel);
• € 100.000 voor monitoring en sturing (incidenteel).
• € 200.000 voor cultuur (structureel).

Door nieuwe beleidsdoelen worden samenwerkingen met sommige partners afgebouwd en experimenten gestart met nieuwe partners.

7) Strategisch economisch beleidskader
In 2026 wordt er invulling gegeven aan de uitvoering van prioritaire onderdelen uit het Strategisch Beleidskader Economie 2025-2035. Hoewel het strategisch kader de basis vormt met de pijlers 'Vestigingsklimaat versterken', 'Faciliteren en stimuleren van het MKB' en 'Inzetten op lokale kracht', zien we nu al dat bepaalde aspecten extra aandacht behoeven in de uitvoeringsfase. De in begin Q4 2025 opgeleverde uitvoeringsprogramma's worden hierdoor direct gevoed en de focus voor 2026 wordt scherper gesteld.

Daarom is er rekening gehouden met incidentele investeringen van in totaal € 300.000. Hiermee zetten we in op:

• Het versterken van het vestigingsklimaat;
• Het stimuleren van het midden- en kleinbedrijf (MKB);
• Inzetten op de lokale kracht van onze bedrijven;
• Het stimuleren van de vrijetijdseconomie en gebiedspromotie.

In de pakketten 3H Economische ontwikkelingen en 3I Vrijetijdseconomie en gebiedspromotie worden deze onderwerpen nader toegelicht. 

8) Gemeentefonds
Door de decembercirculaire en het plafond BTW compensatiefonds in de verwachtingen op te nemen, worden € 960.000 structurele baten aan de begroting toegevoegd. Dit is onderdeel van de aanpak van realistisch begroten.

Dit is de eerste keer dat 2029 wordt getoond in het meerjarenperspectief. De gemeentelijke inkomsten van 2029 zijn 1 miljoen hoger dan 2028. Dit verbetert de structurele positie van 2029. 

9) Overig saldo baten en lasten 
Het begrotingssaldo wordt bijgesteld door diverse aanpassingen in de baten en lasten. Per saldo is de verwachting dat dit niet veel financiële ruimte oplevert, maar wel baten en lasten op de juiste hoogte en op de juiste plaats in de begroting zet. Dit is de inzet van realistisch begroten en is gebaseerd op de financiële analyse van de Jaarstukken 2024, het verkregen inzicht over de voorgaande jaren en reeds doorgevoerde aanpassingen in de begroting 2025 (met name de formatielasten). 

Belangrijke aandachtsgebieden hierin zijn de baten, zoals leges en andere rechten en de uitvoeringslasten voor jeugdhulp. Het heeft zin om het gat dat is geconstateerd tussen de begroting en werkelijkheid zoveel mogelijk te dichten, zodat deze ruimte op de juiste plaats kan worden benut.

10) Prognose grondbedrijf
Voor het grondbedrijf wordt jaarlijks een eigen perspectiefnota gemaakt. Hierin staan de verwachtingen van de lopende grondexploitaties. Dit is noodzakelijk voor de bepaling van het resultaat van 2024, maar kan daarmee ook gebruikt worden voor de verwachting van het resultaat 2025 en verder. De financiële vertaling hiervan is opgenomen in de perspectiefnota. Dit zal altijd een positief resultaat zijn, omdat te verwachten verliezen voorzien zijn per einde 2024. Het begrotingssaldo neemt hierdoor met zo’n zeven miljoen toe voor de periode 2025-2029. In de begroting wordt in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing beschreven hoe rekening wordt gehouden met risico’s van eventuele tekorten en afwaarderingen van grondexploitaties. 

11) Specifieke regelingen
Een deel van de dekking kan nog niet worden geconcretiseerd. Diverse activiteiten zullen middelen gaan gebruiken die door specifieke regelingen en subsidies beschikbaar worden gesteld. Door gebruik te maken van deze middelen kunnen (structurele) lasten die reeds gepland zijn, gedekt worden.

Omschrijving (toelichting)

Voor het beoordelen van de toekomstige financiële gezondheid van de gemeente is de ontwikkeling van het eigen vermogen belangrijk. Daarbij is het resultaat zonder gebruik van reserves nodig om dit te berekenen. Er is in onderstaand overzicht een schatting van het totaal vermogen toegevoegd om de solvabiliteit te berekenen. 

In de schatting van het totaal vermogen is al wel rekening gehouden met een toename van (grex)voorraden in verband met de groeiopgave. Er is nog geen rekening gehouden met de mogelijke gevolgen van de keuzes die de raad in dit proces nog moet maken. Als de groeiopgave een extra investering van de gemeente vraagt, dan zal dat ten koste kunnen gaan van het eigen vermogen. De impact hiervan staat in dit financieel perspectief op 0. Dit is dus een hoog over inschatting en wordt richting begroting 2026 verder uitgewerkt. 

Excel-tabel

Het eigen vermogen blijft in dit meerjarenbeeld voldoende om een gezonde solvabiliteitspositie te behouden (>30%). Naast de solvabiliteit zijn er meer kengetallen die de financiële gezondheid van de gemeente weerspiegelen. Die zullen echter een soortgelijk beeld ondersteunen. Voor nu is gekozen om het tot de solvabiliteit te beperken. In de begroting worden de (financiële) kengetallen in een bredere context behandeld.

Het volgende overzicht toont het verloop van het eigen vermogen over de tijd: 

De groei en de daarna afname van het eigen vermogen vertoont de vorm van een berg. Dit is illustratief voor onze situatie. We staan bovenop die berg en kijken vooruit naar een dal dat ontstaat door de ravijnjaren. De brug over het ravijn ontstaat wanneer we naar dit grotere plaatje kijken en ons niet enkel laten leiden door een eventueel negatief begrotingssaldo. Het is daarom belangrijk dit inzicht in het verloop van het eigen vermogen mee te nemen in het perspectief op 2026 en verder. 

Door meer te sturen op het eigen vermogen wordt de regie in handen genomen om de financiële gezondheid voor de lange termijn te bewaken. Daarin gaat de periode na 2029 ook meegenomen worden. De bovenmatige reserves helpen om vanuit een financieel gunstige positie goed naar de kansen en bedreigingen te blijven kijken. Dit geeft ruimte om op korte termijn te blijven doen wat van ons gevraagd wordt. Door in control te zijn hierop, kan de (financiële) toekomst met vertrouwen tegemoet worden gegaan en kan de begroting 2026 in lijn daarvan opgesteld worden.

Bij het sturen op het eigen vermogen is nog een onderwerp van belang. Het Rijk heeft vanaf eind 2023 de surplus-regeling algemene reserves in het leven geroepen. Hierdoor is het mogelijk om een deel van bovenmatige reserves in te zetten voor het tijdelijk dekken van structurele lasten. Er zijn voor- en nadelen te benoemen van deze regeling. De surplus-regeling past zeer goed bij sturen op het eigen vermogen. Het kan onderdeel zijn van een langdurig begrotingsdiscipline. Het biedt de mogelijkheid om strategisch te opereren, wendbaar te blijven en in tijden van grote financiële schommelingen koersvast te blijven. Met name financieel gezonde gemeenten kunnen hiermee voorkomen dat ombuigingen te vroeg in gang worden gezet, terwijl die wellicht achteraf niet nodig zouden zijn geweest. 
Het kan echter ook gezien worden als een middel waarmee boven de stand wordt geleefd. Een structureel tekort wordt namelijk nog niet aangepakt. Mocht het structureel tekort toenemen, wordt de opgave alleen maar groter. 

De inzet van de surplus-regeling is daarom een politieke keuze. In deze perspectiefnota is er geen gebruik gemaakt van de surplus-regeling.

Het inzetten van de surplus-regeling kan pas na overleg met de toezichthouder. Een eventuele (tijdelijke) inzet hiervan is getoetst bij de toezichthouder en deze staat positief tegenover het gebruik van de surplus-regeling. Met een goede onderbouwing is dit daarmee een optie om structureel evenwicht te realiseren, mocht het tijdelijk tegen zitten.